В настоящее время лесное хозяйство Российской Федерации находится в критическом состоянии. Многие важнейшие элементы лесного хозяйства, включая охрану лесов, лесоустройство, учет и инвентаризацию лесов, лесовосстановление, защитное лесоразведение, профилактическую работу с населением и лесную науку, или уже прекратили свое существование, или неизбежно перестанут существовать в течение одного-двух лет при сохранении существующих тенденций.
Действующее в настоящее время лесное законодательство является худшим за всю историю государственного управления лесами в России. Лесной кодекс 2006 года и многие основанные на нем нормативно-правовые акты лесного хозяйства не совместимы с современными представлениями о правильном лесном хозяйстве и нормами здравого смысла, не обеспечивают у органов управления лесами и лесопользователей мотивации к эффективному управлению лесами. Многие положения нового лесного законодательства создают условия для нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, а также для развития коррупции. Требования нового лесного законодательства в значительной степени абсурдны и невыполнимы, что является важнейшим стимулом к развитию правового нигилизма в лесном секторе.
Государственная политика в области лесного хозяйства в настоящее время не определена. Существует ряд документов концептуального характера (Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года и др.), но они слишком далеки от жизни и никак не учитываются при разработке нового лесного законодательства и проведении реформ. Реформы лесного сектора, проводящиеся на протяжении последнего десятилетия, имеют хаотический, разнонаправленный характер и не ведут к какой-либо определенной цели.
Наибольший ущерб развитию лесного хозяйства Российской Федерации нанесли следующие события последнего десятилетия.
1. Ликвидация 17 мая 2000 года Федеральной службы лесного хозяйства и передача ее функций Министерству природных ресурсов. На протяжении примерно года после этого положение низовых звеньев системы управления лесами - лесхозов и лесничеств - оставалось неясным, что привело к хаосу в лесном секторе, нанесло непоправимый ущерб престижу работников леса, послужило причиной ухода множества наиболее квалифицированных работников.
2. Изъятие полномочий по охране лесов у сотрудников лесхозов, фактическая ликвидация системы лесных обходов в результате принятия Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ. Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, на которую были возложены эти полномочия, так и не удалось наладить сколько-нибудь эффективную охрану лесов. Это в значительной степени способствовало формированию у населения отношения к лесу как к бесхозному, не охраняемому имуществу.
3. Принятие и введение в действие с 1 января 2007 года нового Лесного кодекса Российской Федерации. В результате принятия этого кодекса была почти полностью разрушена существовавшая ранее система государственного управления лесами и предпринята попытка разделения полномочий по управлению лесами между Российской Федерацией и ее субъектами. Из-за низкого качества нового законодательства попытка оказалась неудачной и выстроить новую работающую систему лесных отношений до сих пор не удалось.
Ошибочные решения в области государственного управления лесами происходили на фоне продолжающегося истощения доступных лесных ресурсов. В 50-е - 80-е годы качественное ведение лесного хозяйства и своевременное воспроизводство лесов на территории РСФСР обеспечивалось главным образом в лесах первой группы, на остальной территории страны преобладало экстенсивное лесопользование, своевременное воспроизводство хвойных и твердолиственных лесов не обеспечивалось. В 90-е и в особенности в "нулевые" происходило постепенное снижение площадей и качества лесовосстановления. По данным Росстата, площади искусственного лесовосстановления в России сократились за период с 1992 по 2009 г.г. в 2,5 раза. По данным Рослесхоза, за период с 2003 по 2007 г.г. включительно, в России создано 914,0 тыс. га лесных культур, погибло - 521,1 тыс. га лесных культур, что соответствует 57% высаженных культур по площади. Реальное положение дел значительно хуже - из-за отсутствия ухода за молодняками лесовосстановительные работы в абсолютном большинстве случаев оказываются безуспешными, и своевременное возобновление ценных лесных ресурсов в масштабах страны не обеспечивается вовсе.
Интенсивное (с учетом масштабов незаконных рубок) использование лесов в совокупности с массовыми лесными пожарами ведут к быстрому истощению лесных ресурсов, в особенности в густонаселенных регионах страны с развитой дорожной сетью и вблизи государственной границы. Интенсивное лесопользование при отсутствии интенсивного воспроизводства лесных ресурсов привело к катастрофическому истощению лесов большинства лесных регионов. Истощение лесов маскируется официальной статистикой за счет включения в одни учетные категории как высокопродуктивных, так и низкопродуктивных лесов, как доступных, так и недоступных по экономическим показателям. Но в реальности нехватка доступных лесных ресурсов уже является одним из двух главных факторов, ограничивающих развитие российской лесной промышленности (вторым главным фактором является высокая коррупционная нагрузка на лесной бизнес). В ряде лесных регионов северо-запада Европейской России и юга Дальнего Востока истощенность лесных ресурсов с большой вероятностью приведет к остановке многих действующих лесных предприятий в ближайшие три-пять лет.
Ухудшению ситуации в лесном хозяйстве в значительной степени способствует нехватка квалифицированных кадров. Многие высококвалифицированные специалисты в результате реформ последнего десятилетия оказались вытесненными из лесного сектора или, как минимум, из системы государственных органов управления лесами. Значительная доля выпускников лесных ВУЗов и лесхозов-техникумов, понимая происходящее, даже не пытается найти себе работу в умирающей отрасли народного хозяйства. В итоге на протяжении уже целого десятилетия не происходит достаточного пополнения кадров лесного хозяйства квалифицированными молодыми специалистами, а отток старых кадров с течением времени лишь усиливается. Ситуация с кадрами в лесном хозяйстве в настоящее время катастрофическая - требуются незамедлительные меры по удержанию последних квалифицированных работников и привлечению в лесное хозяйство молодых специалистов.
Реформы последнего десятилетия привели к значительному сокращению социальной роли лесного хозяйства. Лесной сектор является вторым по значимости сектором экономики (после сельского хозяйства) для формирования рабочих мест и обеспечения занятости сельского населения. По предварительной оценке, за время действия нового Лесного кодекса работу в лесном секторе потеряли не менее трехсот тысяч человек. Основное сокращение рабочих мест приходится на лесные деревни и поселки, где альтернативной занятости, как правило, просто нет. Результатом сокращения занятости населения в лесном секторе является рост нищеты и безработицы, и, как следствие, разнообразных правонарушений, в том числе связанных с лесом.
Особая ситуация складывается в лесах наиболее густонаселенных регионов страны, особенно в окрестностях Москвы, Санкт-Петербурга и других мегаполисов. Здесь распад системы государственного управления лесами привел к тому, что лесное хозяйство фактически выродилось в систему распределения земель из-под леса под застройку и другие подобные нужды (как путем изменения категории земель, так и путем предоставления в аренду для тех видов деятельности, которые допускают застройку). В наибольшей степени от этого страдают бывшие лесопарковые зоны Москвы и Санкт-Петербурга - лесопарки теперь рассматриваются главным образом как большой дармовый резерв земель для застройки и создания инфраструктуры. Это ведет к массовым нарушениям прав граждан на благоприятную окружающую среду и создает условия для многочисленных конфликтов.
Таким образом, лесные реформы последнего десятилетия фактически уничтожили систему государственного управления лесами России и превратили лесное хозяйство в умирающую отрасль. При инерционном развитии событий (без принятия неотложных мер по исправлению ситуации в лесном секторе) в ближайшие годы неизбежно продолжится сокращение занятости населения и рост социального неблагополучия, разрушение системы защитных лесов и уничтожение зеленых и лесопарковых зон вокруг крупных городов и поселков. Бывшие зеленые зоны Москвы и Санкт-Петербурга при сохранении существующих тенденций будут практически полностью уничтожены в течение ближайшей четверти века.
Скорее всего, в ближайшие годы из-за нехватки доступных лесных ресурсов в совокупности с другими причинами будет происходить закрытие некоторых крупных и множества малых и средних предприятий лесной и целлюлозно-бумажной промышленности, в том числе градообразующих. При сохранении существующих тенденций лесной сектор России в течение одного-двух десятилетий окончательно потеряет свою роль в мировом производстве лесной продукции и превратится в отрасль народного хозяйства, обеспечивающую главным образом местные потребности (это будет означать примерно двукратное сокращение лесного сектора по сравнению с периодом, предшествовавшим введению нового Лесного кодекса).
Для того, чтобы избежать такого развития событий, необходимо принятие экстренных мер по нормализации ситуации в лесном хозяйстве России. В первую очередь необходимо:
1. Восстановить государственную лесную охрану. Оптимальным является создание самостоятельного федерального ведомства, отвечающего за охрану лесов и государственный надзор за соблюдением лесного законодательства. При этом полномочия по организации лесного хозяйства и контролю за исполнением договорных обязательств лесопользователями и исполнителями лесохозяйственных работ следует сохранить за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Нормализовать лесное законодательство:
а) внести в действующий Лесной кодекс и основные нормативно-правовые акты лесного хозяйства ряд очевидных поправок, направленных на ликвидацию хаоса в лесном хозяйстве;
б) организовать разработку нового лесного законодательства в течение 3-4 лет силами квалифицированных специалистов, с обязательной организацией эффективного всенародного обсуждения проекта.
3. Принять долгосрочную (15-20 лет) программу развития лесного хозяйства, направленную на снижение уровня социального неблагополучия в лесном секторе, в особенности в лесных деревнях и поселках, путем обеспечения занятости населения на выполнении первоочередных работ по восстановлению ресурсного потенциала эксплуатационных лесов.
Следует учитывать, что ни одна из этих мер в отрыве от двух других не может привести к исправлению ситуации в лесном хозяйстве России - для достижения значимого результата все три меры должны быть применены совместно и одновременно.
Приблизительная оценка необходимых затрат федерального бюджета на обеспечение этих мер (сверх имеющегося финансирования из федерального бюджета):
восстановление и обеспечение деятельности лесной охраны - 20 млрд. руб. в год;
возобновление ресурсного потенциала истощенных лесов - 50 млрд. руб. в год.
Существующее финансирование лесного хозяйства из федерального бюджета (2010 год) - 20,1 млрд. руб.
28 мая 2010 г.
